Autor: Alan da Costa Macedo. Doutorando em Direito do Trabalho e Seguridade Social na USP. Mestre em Direito Público pela UCP. Especialista em Direito Constitucional, Processual, Previdenciário e Penal. Bacharel em Direito pela UFJF. Bacharel e licenciado em Ciências Biológicas pela UNIGRANRIO. Autor de diversas obras jurídicas. Professor em diversos cursos de Pós Graduação latu sensu.
RESUMO
Este trabalho examina criticamente o princípio da unicidade de benefícios previdenciários previsto no artigo 124 da Lei 8.213/91 e sua interpretação restritiva através do artigo 337 da Instrução Normativa INSS/PRES 128/2022. A análise parte da perspectiva constitucional garantista, considerando a Seguridade Social como direito fundamental. Investigamos a tensão existente entre a aplicação literal das normas infraconstitucionais e os princípios constitucionais da máxima proteção social, dignidade humana e vedação ao retrocesso social. Por meio de análise doutrinária, jurisprudencial e normativa, demonstramos que a interpretação restritiva do INSS – que impede a concessão de múltiplos benefícios por incapacidade mesmo diante de diferentes fontes de custeio e atividades laborais distintas – contraria os fundamentos constitucionais da Seguridade Social. Analisamos criticamente o argumento do equilíbrio financeiro e atuarial, demonstrando sua inconsistência diante do princípio da referibilidade contributiva e estabelecendo paralelo com a lógica dos seguros privados, onde múltiplas contribuições geram múltiplos direitos. Propomos uma hermenêutica constitucional garantista que priorize a máxima efetividade dos direitos previdenciários, respeitando o princípio da legalidade estrita e a regra interpretativa “onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir”. Concluímos pela necessidade urgente de revisão da interpretação administrativa que restringe direitos além do expressamente estabelecido em lei, alinhando-se aos princípios constitucionais da Seguridade Social e aos direitos fundamentais dos segurados.
Palavras-chave: Direito Previdenciário; Unicidade de Benefícios; Seguridade Social; Direitos Fundamentais; Interpretação Constitucional Garantista; Máxima Proteção Social; Dignidade Humana.
APRESENTAÇÃO
O presente estudo surgiu, em grande medida, por instigação da Juíza Federal aposentada e eminente doutrinadora Maria Helena Carreira Alvim Ribeiro, a quem tive a honra de assessorar há alguns anos.
Movida por inquietação prática, consistente na constatação de que segurados que exercem atividades laborais simultâneas, com contribuições oriundas de duas fontes distintas para o mesmo regime previdenciário, ao se afastarem por incapacidade laborativa relativa a ambas as ocupações, percebem apenas um único benefício, com acentuada redução de sua capacidade econômica, questionou-me a respeito da legitimidade de tal cenário.
Na ocasião, ainda que compartilhando de seu incômodo quanto à iniquidade da situação, expliquei que havia, de fato, um entendimento consolidado no sentido da inacumulabilidade dos benefícios por incapacidade temporária, mesmo nos casos em que o segurado exerce múltiplos vínculos empregatícios, desde que todos vinculados ao mesmo regime geral de previdência social.
Diante da minha resposta, ponderou a ilustre magistrada que tal resultado não se compatibilizava com os princípios de justiça e equidade, instando-me a produzir uma reflexão mais aprofundada sobre o tema. Como sempre fui obediente, pus-me a redigir este ensaio, reunindo os fundamentos que me pareceram mais adequados à defesa de uma tese alternativa, comprometida com a proteção integral do segurado multiprofissional.
Naturalmente, a crítica permanece aberta e será sempre bem-vinda, especialmente se contribuir para o amadurecimento do debate. Contudo, caso um dia o legislador, consciente de sua função social e imbuído de espírito progressista , decida reformular o texto legal com vistas à sua compatibilização com os direitos fundamentais sociais, ou ainda, caso o Poder Judiciário, em gesto de superação jurisprudencial (overruling), compreenda ser possível uma inflexão hermenêutica no sentido de reconhecer a possibilidade de cumulação proporcional de benefícios por incapacidade nos casos de múltiplas fontes contributivas, aqui estarão lançadas algumas premissas e argumentos que, talvez, possam servir de alicerce a essa construção normativa ou interpretativa.
INTRODUÇÃO
A Seguridade Social brasileira, estabelecida pela Constituição Federal de 1988, representa uma das mais importantes conquistas na proteção dos direitos sociais em nossa história republicana. Mais do que um simples sistema de proteção, ela constitui um pilar fundamental do Estado Social brasileiro, intrinsecamente ligada à garantia da dignidade humana. No Título VIII da Carta Magna, dedicado à Ordem Social, encontramos um conjunto integrado de ações dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar direitos essenciais relacionados à saúde, previdência e assistência social.
Dentro desse sistema, a Previdência Social ocupa posição de destaque. O constituinte de 1988 estabeleceu um regime contributivo obrigatório que busca assegurar aos beneficiários meios indispensáveis de manutenção em situações de vulnerabilidade: incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e morte daqueles de quem dependiam economicamente. A Lei 8.213/91 regulamentou esse sistema, incorporando princípios e diretrizes que devem ser interpretados sempre à luz dos fundamentos constitucionais da República, especialmente a dignidade humana e os valores sociais do trabalho.
Entretanto, a aplicação prática desses direitos tem enfrentado desafios interpretativos consideráveis. Um dos mais complexos refere-se ao princípio da unicidade de benefícios previdenciários, estabelecido no artigo 124 da Lei 8.213/91. Este dispositivo, que veda a acumulação de determinados benefícios previdenciários, tem sido objeto de interpretação cada vez mais restritiva pela Administração Pública. O ápice dessa tendência materializou-se na edição do artigo 337 da Instrução Normativa INSS/PRES 128/2022, que estende as vedações legais muito além do que a lei expressamente prevê.
A questão central que nos motiva neste estudo emerge de uma tensão fundamental: de um lado, temos a interpretação literal e restritiva das normas infraconstitucionais; de outro, os princípios constitucionais garantistas que devem orientar a aplicação dos direitos previdenciários. Quando um trabalhador exerce múltiplas atividades laborais, contribuindo para diferentes fontes de custeio da Previdência Social, e se encontra incapacitado para o trabalho, surge um dilema prático e jurídico: deve-se conceder apenas um benefício, conforme determina a interpretação administrativa atual, ou múltiplos benefícios correspondentes a cada atividade e fonte de custeio, respeitando o princípio da máxima proteção social?
Esta questão transcende amplamente o debate técnico-jurídico, alcançando dimensões constitucionais fundamentais. A interpretação restritiva que impede a concessão de múltiplos benefícios por incapacidade, mesmo quando existem diferentes vínculos laborais e fontes contributivas, pode configurar violação grave aos princípios constitucionais da dignidade humana, da máxima efetividade dos direitos fundamentais e da vedação ao retrocesso social. Além disso, tal interpretação contraria frontalmente a regra hermenêutica clássica segundo a qual “onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir”.
Nosso objetivo neste trabalho é analisar criticamente essa problemática sob a ótica constitucional garantista, examinando os fundamentos doutrinários, jurisprudenciais e normativos que sustentam ou refutam a interpretação restritiva atualmente adotada. Para alcançar esse objetivo, percorreremos um caminho investigativo que abrange: a análise dos fundamentos constitucionais da Seguridade Social como direito fundamental; o exame do princípio da máxima proteção social e sua aplicação na interpretação dos direitos previdenciários; a investigação crítica do artigo 124 da Lei 8.213/91 e suas vedações expressas; a análise da problemática criada pelo artigo 337 da IN 128/2022; o estudo da jurisprudência dos tribunais superiores; e a proposição de uma hermenêutica constitucional garantista.
A relevância deste estudo justifica-se não apenas pela importância prática da questão para milhões de segurados da Previdência Social brasileira, mas também pela necessidade urgente de estabelecer marcos teóricos sólidos para a interpretação dos direitos previdenciários em conformidade com os princípios constitucionais. Vivemos um momento de crescente judicialização das questões previdenciárias e de constantes reformas no sistema de proteção social. Nesse contexto, torna-se imperativo que a aplicação das normas previdenciárias seja orientada por uma hermenêutica que privilegie a máxima efetividade dos direitos fundamentais, sem descuidar dos limites impostos pela legalidade estrita.
Nossa metodologia baseia-se na pesquisa bibliográfica, com análise crítica da doutrina especializada, da jurisprudência dos tribunais superiores e da legislação pertinente. Adotamos uma abordagem qualitativa, de natureza exploratória e descritiva, que busca compreender os fundamentos teóricos e práticos da questão investigada, propondo soluções interpretativas que harmonizem a aplicação das normas infraconstitucionais com os princípios constitucionais da Seguridade Social.
2. A Seguridade Social como Direito Fundamental na Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988 marcou um momento histórico na consolidação dos direitos sociais no ordenamento jurídico brasileiro. Ela estabeleceu a Seguridade Social como um direito fundamental de segunda geração, intrinsecamente vinculado à dignidade humana e à construção de uma sociedade justa e solidária. Embora a Seguridade Social esteja inserida no Título VIII da Carta Magna, dedicado à Ordem Social, isso não diminui sua natureza jusfundamental. Pelo contrário, contextualiza-a dentro de um projeto constitucional mais amplo de transformação social e redução das desigualdades.
O artigo 194 da Constituição Federal estabelece que “a seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Esta definição revela a natureza sistêmica e integrada da proteção social constitucional. Não se trata de uma mera prestação assistencial do Estado, mas de um verdadeiro direito subjetivo público, oponível ao Estado e dotado de eficácia jurídica imediata.
A fundamentalidade da Seguridade Social decorre não apenas de sua previsão constitucional expressa, mas também de sua íntima conexão com o princípio da dignidade humana, fundamento da República Federativa do Brasil (artigo 1º, III, CF/88). Como bem observa Ingo Wolfgang Sarlet, reconhecido constitucionalista brasileiro, “a dignidade da pessoa humana constitui não apenas um dos fundamentos do nosso Estado Democrático de Direito, mas também um dos princípios constitucionais de maior relevância, que serve de parâmetro para a aplicação, interpretação e integração de todo o ordenamento jurídico”. Neste contexto, a Seguridade Social funciona como instrumento essencial de concretização da dignidade humana, assegurando condições mínimas de subsistência e proteção social aos indivíduos em situação de vulnerabilidade.
A doutrina constitucional contemporânea tem reconhecido de forma crescente a jusfundamentalidade dos direitos previdenciários. Diversos estudos acadêmicos sustentam que o direito à previdência social constitui um direito fundamental e um direito especial de personalidade, impondo ao Estado um conjunto de obrigações para com o indivíduo. Esta perspectiva alinha-se com a compreensão de que os direitos previdenciários não constituem meras liberalidades estatais, mas verdadeiros direitos subjetivos decorrentes da contribuição social e da necessidade de proteção contra os riscos sociais.
O caráter fundamental dos direitos previdenciários manifesta-se também através do princípio da aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais, previsto no § 1º do artigo 5º da Constituição Federal. Embora este dispositivo esteja topograficamente localizado no capítulo dos direitos e deveres individuais e coletivos, a doutrina majoritária reconhece sua aplicação aos direitos sociais, incluindo os direitos previdenciários. Como leciona José Afonso da Silva, “os direitos sociais, como dimensão dos direitos fundamentais do homem, são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente, enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos”.
A interpretação evolutiva dos direitos fundamentais sociais, fortemente recomendada pelo direito internacional e pela jurisprudência de organismos internacionais, encontra particular relevância na aplicação dos direitos previdenciários. Estudos especializados destacam que um dos mais importantes princípios de interpretação dos direitos fundamentais sociais está positivado no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais: o princípio da implementação progressiva. Este princípio impõe ao Estado não apenas a obrigação de não retroceder na proteção social já alcançada, mas também o dever de progressivamente ampliar e aperfeiçoar os mecanismos de proteção social.
A Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu artigo 195, que “a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos desta Constituição e da lei”. Este dispositivo revela a natureza contributiva e solidária do sistema de seguridade social brasileiro, fundado no princípio da solidariedade intergeracional e na repartição dos riscos sociais entre todos os membros da sociedade. A contribuição social, portanto, não constitui mero tributo, mas representa a contrapartida necessária para a aquisição e manutenção dos direitos previdenciários, estabelecendo uma relação jurídica de natureza sinalagmática entre o segurado e o sistema de proteção social.
O princípio da solidariedade, que fundamenta todo o sistema de seguridade social, encontra-se intrinsecamente vinculado aos objetivos fundamentais da República, especialmente à construção de uma sociedade livre, justa e solidária e à erradicação da pobreza e da marginalização (artigo 3º, I e III, CF/88). A solidariedade social constitui o fundamento ético-jurídico da seguridade social, justificando a contribuição compulsória e a redistribuição de renda através dos benefícios e serviços.
A estrutura constitucional da Seguridade Social exige que o sistema de proteção social implemente a justiça distributiva que permita maior amparo social aos mais necessitados. Esta exigência constitucional impõe uma interpretação garantista dos direitos previdenciários, que privilegie a máxima efetividade da proteção social e a ampliação, sempre que possível, do âmbito de cobertura dos benefícios e serviços.
Neste contexto, a interpretação restritiva dos direitos previdenciários, que limite ou reduza a proteção social além do estritamente necessário, configura violação aos princípios constitucionais da Seguridade Social. A aplicação do artigo 124 da Lei 8.213/91 e do artigo 337 da IN 128/2022 deve, portanto, ser orientada pelos princípios constitucionais da máxima efetividade dos direitos fundamentais, da dignidade humana e da vedação ao retrocesso social, evitando interpretações que restrinjam direitos além do expressamente previsto na lei.
A jurisprudência constitucional tem reconhecido de forma crescente a necessidade de interpretação garantista dos direitos previdenciários. O Supremo Tribunal Federal, em diversas oportunidades, tem afirmado que a interpretação dos direitos previdenciários deve privilegiar a máxima efetividade da proteção social. Esta orientação jurisprudencial reforça a compreensão de que os direitos previdenciários constituem direitos fundamentais dotados de eficácia jurídica imediata e que devem ser interpretados de forma a ampliar, e não restringir, a proteção social dos segurados.
3. O Princípio da Máxima Proteção Social e a Interpretação Garantista dos Direitos Previdenciários
O princípio da máxima proteção social constitui um dos pilares fundamentais da hermenêutica constitucional aplicada aos direitos previdenciários. Representa uma diretriz interpretativa que orienta a aplicação das normas de seguridade social no sentido da ampliação e otimização da proteção oferecida aos segurados. Embora não expressamente enunciado na Constituição Federal, este princípio decorre logicamente dos fundamentos e objetivos do Estado Social brasileiro, especialmente da dignidade humana e da construção de uma sociedade justa e solidária.
Estudos acadêmicos especializados sustentam que a proteção social é essencial para a garantia da igualdade no âmbito das relações entre indivíduos e entre estes e o Estado. Neste sentido, a Previdência Social, como elemento integrante da Seguridade Social, constitui o arcabouço protetivo do indivíduo frente aos mais diversos riscos na sociedade. Esta compreensão revela que a proteção social não constitui mera política pública discricionária, mas representa um imperativo constitucional que vincula todos os poderes públicos na interpretação e aplicação das normas previdenciárias.
O princípio da máxima proteção social manifesta-se através de diversas dimensões hermenêuticas que devem orientar a interpretação dos direitos previdenciários. Em primeiro lugar, impõe a adoção de uma interpretação extensiva dos direitos e benefícios previdenciários, sempre que a norma legal permitir tal interpretação sem violação ao princípio da legalidade. Em segundo lugar, exige a aplicação do princípio “in dubio pro misero”, segundo o qual, em caso de dúvida interpretativa, deve-se adotar a solução mais favorável ao segurado. Em terceiro lugar, determina a aplicação direta da Constituição nos casos de omissão legislativa ou interpretação restritiva que contrarie os fundamentos constitucionais da Seguridade Social.
A doutrina internacional de direitos humanos tem reconhecido de forma crescente a importância do princípio da máxima proteção social na interpretação dos direitos econômicos, sociais e culturais. O Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas estabelece que os Estados devem adotar todas as medidas apropriadas para assegurar que os direitos previdenciários sejam realizados de forma progressiva e sem discriminação. Esta orientação internacional reforça a compreensão de que a interpretação dos direitos previdenciários deve ser orientada pela busca da máxima efetividade da proteção social.
No contexto brasileiro, o princípio da máxima proteção social encontra fundamento constitucional direto no artigo 194, parágrafo único, da Constituição Federal, que estabelece os objetivos da Seguridade Social: universalidade da cobertura e do atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; irredutibilidade do valor dos benefícios; equidade na forma de participação no custeio; diversidade da base de financiamento; e caráter democrático e descentralizado da administração. Estes objetivos constitucionais impõem uma interpretação garantista das normas previdenciárias, que privilegie a ampliação da cobertura e a melhoria dos benefícios e serviços oferecidos aos segurados.
A aplicação do princípio da máxima proteção social na interpretação do artigo 124 da Lei 8.213/91 exige uma análise cuidadosa das vedações expressamente estabelecidas pela lei e dos casos não contemplados por tais vedações. O princípio da máxima proteção social impõe que as normas restritivas de direitos previdenciários sejam interpretadas de forma estrita, não se admitindo interpretação extensiva que amplie as restrições além do expressamente previsto na lei. Esta orientação hermenêutica é fundamental para a correta aplicação do artigo 124 da Lei 8.213/91, que estabelece vedações específicas e taxativas à acumulação de benefícios previdenciários.
O princípio da vedação ao retrocesso social, intimamente relacionado ao princípio da máxima proteção social, constitui outro importante parâmetro hermenêutico para a interpretação dos direitos previdenciários. Este princípio, reconhecido pela doutrina constitucional e pela jurisprudência dos tribunais superiores, impede que o legislador ou a Administração Pública reduzam o nível de proteção social já alcançado, salvo em situações excepcionais e mediante a adoção de medidas compensatórias adequadas. O princípio da vedação ao retrocesso social constitui uma garantia constitucional implícita que protege os direitos sociais contra medidas legislativas ou administrativas que reduzam seu âmbito de proteção.
A interpretação garantista dos direitos previdenciários, orientada pelo princípio da máxima proteção social, encontra particular relevância na análise de casos complexos envolvendo segurados que exercem múltiplas atividades laborais. Quando um segurado contribui para diferentes fontes de custeio da Previdência Social, exercendo atividades laborais distintas, a aplicação do princípio da máxima proteção social exige que se reconheça o direito a benefícios correspondentes a cada atividade e fonte contributiva, desde que não haja vedação legal expressa.
A jurisprudência dos tribunais tem gradualmente reconhecido a importância do princípio da máxima proteção social na interpretação dos direitos previdenciários. O TRF4, sempre na vanguarda, em decisões paradigmáticas, tem afirmado que a interpretação das normas previdenciárias deve ser orientada pelos princípios constitucionais da Seguridade Social, especialmente pelo princípio da máxima proteção social, que impõe a adoção da solução mais favorável ao segurado em caso de dúvida interpretativa.
Esta orientação jurisprudencial reforça a necessidade de uma hermenêutica constitucional garantista na aplicação das normas previdenciárias. Nesse sentido, é o trecho de um acórdão daquele Tribunal: “ (…) 12.3 Haveria profunda violação ao princípio da vedação de discriminação/isonomia (art. 5º, caput, da CF), pois o elemento de discrímen a justificar tratamento diverso entre o segurado vivo e o segurado que falece durante o gozo de benefício por incapacidade não é razoável, já que a falta/interrupção de recolhimentos ao sistema da seguridade social decorreu de fato (incapacidade) que não pode ser imputado ao segurado, capaz de deixar a sua família em situação de desamparo, alijada da proteção social, além da dor da perda do familiar. 12.4 A aplicação discriminatória da norma, no caso concreto, se convalesceria em uma injustiça material incompatível com a ideia mesma da máxima proteção social almejada pela Constituição Federal e o adequado acertamento na relação de direito previdenciário: uma rematada injustiça. 12.5 Não somente isso, mas também se verifica que a aplicação da norma da forma como prevista no dispositivo legal implicaria, no caso concreto, grave injustiça material, apagando toda a vivência laboral anterior do segurado, exatamente em decorrência da superveniência de sua incapacidade para o trabalho e, posteriormente, de sua morte, evento que foge totalmente do espectro decisório do segurado ( (AR – Ação Rescisória (Seção) 5048481-85.2022.4.04.0000, PAULO AFONSO BRUM VAZ, TRF4 – 3ª Seção).
É certo que não se vive em um cenário ideal em que uitos Tribunais Regionais Federais adotem, em larga escala, posições garantistas na interpretação dos direitos previdenciários. Entretanto , tal como o Desembargador Paulo Afonso Brum Vaz do TRF4, na decisão acima mencionada, “ ainda há juízes em Berlim”.
A interpretação das normas previdenciárias deve ser orientada pelos princípios constitucionais da Seguridade Social, especialmente pelo princípio da máxima proteção social que garante, inclusive, a aplicação do princípio de outro princípio, o in dubio pro misero, com o qual se deve garantir que, na dúvida sobre fatos ou sobre o direito a ser aplicado ( lacunas legislativas, por exemplo), se deve julgar em favor da parte hipossuficiente na relação processual.
Nesse sentido, é o trecho de decisão da Lavra do Desembargador Federal do TRF, Dr. Eduardo Morais da Rocha: “ (…) 5. Apesar das conclusões do laudo pericial quanto ao início da incapacidade da parte autora em 08/06/2021, o fato é que o expert não apontou nenhum dado concreto que o conduziu a essa constatação. Assim, diante o autorizativo contido no Art. 479 do CPC, que positiva a máxima judex est peritus peritorum e, em atenção ao princípio do in dubio pro misero, o magistrado não se encontra vinculado à conclusão do exame médico realizado em juízo, podendo firmar a sua convicação com base em outros elementos de prova constante dos autos. 6. Constata-se, pois, que a situação clínica reconhecida em juízo como ensejadora da incapacidade laboral da parte autora é a mesma que ensejou a concessão de benefícios de auxílio-doença na via administrativa, circunstância que autoriza a conclusão de que o caso não é de preexistência da situação incapacitante ao ingresso do segurado no RGPS. 7. É de se reconhecer à parte autora o direito ao benefício de aposentadoria por invalidez, a partir da data do requerimento administrativo formulado em 18/01/2024, em conformidade com o pedido inicial. 8. Apelação da parte autora provida” ( TRF1- AC 1007533-27.2025.4.01.9999, DESEMBARGADOR FEDERAL MORAIS DA ROCHA, TRF1 – PRIMEIRA TURMA, PJe 11/06/2025 PAG.).
As orientações jurisprudenciais acima mencionadas alinham-se com a doutrina constitucional contemporânea e com os fundamentos da Seguridade Social como direito fundamental.
A jurisprudência de alguns tribunais regionais tem demonstrado particular sensibilidade às questões envolvendo segurados rurais e trabalhadores em regime de economia familiar. Em diversos julgados, cortes têm reconhecido a possibilidade de concessão de múltiplos benefícios quando há diferentes atividades laborais e fontes contributivas, especialmente em casos envolvendo atividades rurais e urbanas concomitantes.
Outros tribunais regionais têm adotado interpretação mais restritiva, mas com tendência de flexibilização apenas em casos específicos. O que temos em mente é que vedações à acumulação de benefícios devem ser interpretadas de forma estrita, não se admitindo interpretação extensiva que amplie as restrições além do expressamente previsto na lei. Esta orientação, embora mais garantista e protetiva, revela compreensão adequada dos limites da interpretação restritiva. Nesse sentido, convém trazer trecho de precedente do STJ: “ (…) 2 . In casu, é de ser observada a vetusta regra de hermenêutica,segundo a qual “onde a lei não restringe, não cabe ao intérpreterestringir” e, portanto, não havendo, nas normas que regem amatéria, a restrição imposta pelo Tribunal a quo, não subsiste oóbice imposto ao direito à pensão por morte. 3. Recurso especial conhecido e provido. (STJ – REsp: 1243760 PR 2011/0059698-8, Relator.: Ministra LAURITA VAZ, Data de Julgamento: 02/04/2013, T5 – QUINTA TURMA, Data de Publicação: DJe 09/04/2013, grifou-se)
A análise da jurisprudência dos tribunais superiores revela também a importância da distinção entre benefícios decorrentes do mesmo regime previdenciário e benefícios decorrentes de regimes diferentes. O STF tem consolidado entendimento no sentido de que é possível a acumulação de benefícios quando decorrentes de regimes previdenciários distintos (RGPS e RPPS), reconhecendo que cada regime constitui sistema autônomo de proteção social.
A questão da unicidade de benefícios por incapacidade tem recebido tratamento diferenciado na jurisprudência dos tribunais superiores. Embora não haja precedente específico do STF ou STJ sobre a possibilidade de concessão de múltiplos auxílios-doença decorrentes de diferentes atividades laborais, a jurisprudência não só poderia como deveria caminhar nesse sentido, quando fosse o caso de diferentes fontes contributivas.
A análise da jurisprudência internacional revela tendência mundial no sentido de interpretação garantista dos direitos previdenciários. Cortes internacionais de direitos humanos têm afirmado que os direitos previdenciários constituem direitos de propriedade protegidos por convenções internacionais, devendo ser interpretados de forma a maximizar a proteção dos segurados. Esta orientação internacional reforça a necessidade de interpretação garantista dos direitos previdenciários no ordenamento jurídico brasileiro.
Um dos exemplos mais proeminentes desta abordagem garantista é encontrado na Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). A CIDH, em diversos casos, interpretou a Convenção Americana sobre Direitos Humanos de forma a proteger os direitos previdenciários, conferindo-lhes a natureza de direitos de propriedade. Em um marco decisório, a Corte, no Caso Cinco Pensionistas vs. Peru (2003), determinou que as pensões e aposentadorias possuem a natureza de direitos de propriedade, estando sob a proteção do artigo 21 da Convenção Americana (Direito à Propriedade Privada). Essa decisão considerou a redução unilateral de pensões como uma violação ao direito de propriedade, enfatizando que os Estados não podem, sob pretexto de crise econômica, violar direitos adquiridos que representam a subsistência dos indivíduos (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 2003).
A Corte Interamericana reafirmou a proteção dos direitos sociais e econômicos, incluindo os de natureza previdenciária, também no Caso Acevedo Buendía y Otros vs. Peru (2009). Nesse julgamento, reiterou-se que a redução de benefícios sociais sem a devida justificação e processo legal pode configurar uma violação de direitos humanos (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 2009). A fundamentação da CIDH baseia-se na ideia de que as contribuições e benefícios previdenciários geram uma expectativa legítima e um direito adquirido que se materializa como direito de propriedade. Além disso, os tribunais internacionais frequentemente conectam os direitos previdenciários à dignidade humana e ao direito a um mínimo vital, defendendo o princípio da não regressividade dos direitos sociais.
A consolidação de jurisprudência garantista sobre a questão da unicidade de benefícios previdenciários exige que os tribunais adotem interpretação sistemática das normas previdenciárias, considerando não apenas o dispositivo legal específico, mas todo o conjunto normativo da Seguridade Social e seus fundamentos constitucionais. É necessário que a jurisprudência reconheça que a interpretação restritiva que negue proteção adequada a segurados que exercem múltiplas atividades laborais contraria os princípios constitucionais da Seguridade Social e os fundamentos do Estado Social brasileiro.
7. Princípios Hermenêuticos Aplicáveis: Legalidade, Razoabilidade e Dignidade da Pessoa Humana
A interpretação adequada da questão da unicidade de benefícios previdenciários exige a aplicação coordenada de diversos princípios hermenêuticos fundamentais do ordenamento jurídico brasileiro. Estes princípios, que encontram fundamento constitucional direto ou derivado, devem orientar a atividade interpretativa de forma a assegurar a máxima efetividade dos direitos fundamentais e a proteção da dignidade humana.
O princípio da legalidade, consagrado no artigo 5º, II, da Constituição Federal, constitui o primeiro e mais fundamental parâmetro hermenêutico para a interpretação das normas previdenciárias. Este princípio estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, impondo que as limitações aos direitos dos segurados sejam estabelecidas exclusivamente pelo legislador, não podendo ser criadas ou ampliadas por atos administrativos infralegais.
A aplicação rigorosa do princípio da legalidade à questão da unicidade de benefícios previdenciários revela que as vedações estabelecidas no artigo 124 da Lei 8.213/91 são taxativas e não comportam interpretação extensiva. O princípio da legalidade significa que a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto o particular pode fazer tudo o que a lei não proíbe. No caso específico dos direitos previdenciários, a ausência de vedação legal expressa à concessão de múltiplos auxílios-doença decorrentes de diferentes atividades laborais impede que tal restrição seja criada por via interpretativa ou regulamentar.
O princípio da razoabilidade, embora não expressamente previsto na Constituição Federal, decorre do princípio do devido processo legal substantivo e constitui parâmetro fundamental para a interpretação das normas jurídicas. Este princípio exige que as decisões administrativas e judiciais sejam fundamentadas em critérios racionais e proporcionais, evitando interpretações que resultem em consequências absurdas ou injustas.
A aplicação do princípio da razoabilidade à interpretação do artigo 124 da Lei 8.213/91 e do artigo 337 da IN 128/2022 revela a irrazoabilidade da vedação genérica à concessão de múltiplos benefícios por incapacidade. Quando um segurado exerce múltiplas atividades laborais, contribuindo para diferentes fontes de custeio da Previdência Social, a concessão de um único benefício pode resultar em proteção inadequada, violando o princípio da equivalência entre contribuições e benefícios. O princípio da razoabilidade impede que a Administração Pública adote interpretações que resultem em consequências desproporcionais ou injustas.
O princípio da dignidade humana, fundamento da República Federativa do Brasil (artigo 1º, III, CF/88), constitui parâmetro hermenêutico fundamental para a interpretação de todas as normas jurídicas, especialmente aquelas relacionadas aos direitos sociais. Este princípio impõe que a interpretação das normas previdenciárias seja orientada pela busca da proteção adequada da dignidade humana, assegurando condições mínimas de subsistência aos segurados em situação de vulnerabilidade.
A interpretação das normas previdenciárias à luz do princípio da dignidade humana exige que se reconheça o direito dos segurados a benefícios correspondentes às suas contribuições e necessidades de proteção social. A vedação à concessão de múltiplos benefícios por incapacidade, quando há múltiplas atividades laborais e fontes contributivas, pode resultar em proteção inadequada que comprometa a dignidade do segurado. A dignidade humana impõe que o sistema de proteção social assegure condições adequadas de subsistência a todos os indivíduos.
O princípio da proporcionalidade, derivado do princípio do devido processo legal, exige que as restrições aos direitos sejam adequadas, necessárias e proporcionais aos fins perseguidos. Este princípio assume particular relevância na interpretação das vedações estabelecidas no artigo 124 da Lei 8.213/91, pois impõe que tais vedações sejam justificadas por razões legítimas e proporcionais.
A aplicação do princípio da máxima efetividade à questão da unicidade de benefícios previdenciários exige que se adote interpretação que maximize a proteção dos segurados, reconhecendo o direito a benefícios correspondentes a cada atividade laboral e fonte contributiva. A interpretação restritiva que negue tal proteção contraria este princípio fundamental. O princípio da máxima efetividade impõe que se extraia das normas constitucionais o máximo de sua força normativa.
O princípio da vedação ao retrocesso social, reconhecido pela doutrina constitucional e pela jurisprudência dos tribunais superiores, impede que o legislador ou a Administração Pública reduzam o nível de proteção social já alcançado, salvo em situações excepcionais e mediante a adoção de medidas compensatórias adequadas. Este princípio assume particular relevância na análise da interpretação restritiva adotada pelo artigo 337 da IN 128/2022.
A interpretação restritiva que veda a concessão de mais de um benefício por incapacidade decorrente de incapacidade laborativa para mais de um vinculo de trabalho pode configurar retrocesso social e ofensa a primados basilares do Estado de Bem Estar Social Brasileiro. A ampliação da cobertura previdenciária e o reconhecimento de direitos correspondentes a múltiplas atividades laborais representam conquistas sociais que não podem ser reduzidas por via interpretativa. O princípio da vedação ao retrocesso social protege os direitos sociais contra medidas que reduzam seu âmbito de proteção.
O princípio da interpretação conforme a Constituição exige que as normas infraconstitucionais sejam interpretadas de forma compatível com os princípios e valores constitucionais. Este princípio assume particular relevância na interpretação do artigo 124 da Lei 8.213/91, que deve ser compreendido à luz dos princípios constitucionais da Seguridade Social.
A interpretação conforme a Constituição do artigo 124 da Lei 8.213/91 exige que suas vedações sejam compreendidas de forma restritiva, não se admitindo interpretação extensiva que amplie as restrições além do expressamente previsto na lei. Esta interpretação deve considerar os princípios constitucionais da universalidade da cobertura, da máxima proteção social e da dignidade humana. A interpretação conforme a Constituição impõe que se extraia das normas infraconstitucionais o sentido mais compatível com os valores constitucionais.
A aplicação do princípio da isonomia à questão da unicidade de benefícios previdenciários revela a inadequação da interpretação que equipara segurados que exercem uma única atividade laboral a segurados que exercem múltiplas atividades, contribuindo com diferentes fontes de custeio. Esta equiparação artificial viola o princípio da isonomia, pois trata de forma igual situações substancialmente diferentes. O princípio da isonomia exige que a lei trate de forma desigual os desiguais, na medida de sua desigualdade.
A coordenação destes princípios hermenêuticos na interpretação da questão da unicidade de benefícios previdenciários exige uma abordagem sistemática que considere não apenas o dispositivo legal específico, mas todo o conjunto normativo da Seguridade Social e seus fundamentos constitucionais. A interpretação adequada deve privilegiar a máxima efetividade dos direitos previdenciários, respeitando os limites impostos pela legalidade estrita e orientando-se pelos valores constitucionais da dignidade humana e da justiça social.
8. O Equilíbrio Financeiro e Atuarial: Referibilidade Contributiva e o Paralelo com os Seguros Privados
A discussão sobre a unicidade de benefícios previdenciários não pode prescindir de uma análise crítica sobre o argumento do equilíbrio financeiro e atuarial, frequentemente invocado para justificar interpretações restritivas dos direitos previdenciários. Esta argumentação, embora aparentemente técnica, revela-se inconsistente quando confrontada com os princípios fundamentais do sistema contributivo e com a lógica elementar dos seguros, sejam eles públicos ou privados.
Historicamente, as reformas constitucionais da Previdência Social no Brasil têm sido justificadas pela necessidade de preservar o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. Contudo, uma análise crítica revela que o constituinte derivado, em nenhuma das reformas implementadas, apresentou cálculos atuariais precisos e transparentes que demonstrassem, de forma inequívoca, que as medidas adotadas resultariam efetivamente no equilíbrio prometido. Esta constatação é particularmente relevante quando observamos que o argumento do equilíbrio atuarial é sistematicamente utilizado para restringir benefícios, mas raramente para ampliá-los ou aperfeiçoá-los.
A Emenda Constitucional nº 20/1998, que introduziu o conceito de equilíbrio financeiro e atuarial no artigo 201 da Constituição Federal, estabeleceu que “a previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 103/2019 reforçou essa diretriz, mas em nenhum momento foram apresentados estudos atuariais abrangentes que demonstrassem como as medidas restritivas adotadas contribuiriam efetivamente para o equilíbrio do sistema.
Esta lacuna metodológica torna-se ainda mais evidente quando analisamos a questão da unicidade de benefícios sob a perspectiva do princípio da referibilidade contributiva. Este princípio, fundamental no Direito Previdenciário, estabelece uma relação direta entre as contribuições realizadas pelo segurado e os benefícios a que tem direito. Como observa Wagner Balera, “o princípio da referibilidade impõe que exista uma correlação entre o valor das contribuições pagas e os benefícios recebidos, de modo que cada contribuição gere direitos correspondentes” BALERA, 2021, p. 29).
Quando um segurado exerce múltiplas atividades laborais, contribuindo para diferentes fontes de custeio da Previdência Social, estabelece-se uma situação peculiar que desafia a interpretação restritiva atualmente adotada. Cada atividade laboral gera contribuições específicas, que ingressam no sistema previdenciário como receitas autônomas. A lógica da referibilidade contributiva exigiria que essas contribuições gerassem direitos correspondentes, especialmente em situações de risco social como a incapacidade para o trabalho.
A aplicação do cálculo proporcional da Renda Mensal Inicial (RMI), que considera a média aritmética das contribuições de todas as atividades exercidas pelo segurado, resulta em uma proteção social inadequada que não preserva o poder econômico do cidadão em situação de incapacidade laborativa. Esta metodologia de cálculo, embora aparentemente técnica, ignora a realidade contributiva do segurado e pode resultar em benefício com valor significativamente inferior ao que seria devido se fossem concedidos benefícios correspondentes a cada fonte de custeio.
Esta análise torna-se ainda mais contundente quando estabelecemos um paralelo com o funcionamento dos seguros privados. No mercado segurador, é prática comum e amplamente aceita que uma pessoa contrate múltiplos seguros para o mesmo risco. Um indivíduo pode, por exemplo, contratar dois seguros de vida com seguradoras diferentes, pagando prêmios distintos, e em caso de sinistro (morte), os beneficiários terão direito ao recebimento de ambas as indenizações. Esta lógica elementar dos seguros baseia-se no princípio de que cada contrato gera direitos autônomos, correspondentes aos prêmios pagos.
A pergunta que se impõe é: qual o fator lógico que impediria que alguém esteja assegurado por dois benefícios previdenciários para o mesmo sinistro, se contribuiu duas vezes através de duas fontes diferentes? A resposta a esta indagação revela a inconsistência da interpretação restritiva atualmente adotada. Se no âmbito dos seguros privados é possível e desejável a contratação de múltiplas coberturas para o mesmo risco, não há razão lógica ( salvo melhor juizo , a ser explicado por atuários) para que no sistema previdenciário público, baseado no mesmo princípio contributivo, seja vedada a concessão de múltiplos benefícios correspondentes a múltiplas contribuições.
O argumento do equilíbrio atuarial, quando invocado para justificar a vedação à concessão de múltiplos benefícios, ignora a forma de melhor interpretar o “fator contributivo solidário” que caracteriza o sistema previdenciário brasileiro. Este fator reconhece que cada contribuição realizada pelo segurado não apenas gera direitos individuais, mas também contribui para a sustentabilidade coletiva do sistema através do princípio da solidariedade intergeracional. Quando um segurado contribui através de múltiplas fontes, está efetivamente duplicando sua contribuição para o sistema, o que deveria resultar em proteção correspondentemente ampliada.
A análise econômica desta questão revela ainda outro aspecto relevante: a vedação à concessão de múltiplos benefícios pode resultar em enriquecimento sem causa do sistema previdenciário. Segurados que contribuem através de múltiplas fontes geram receitas proporcionalmente maiores para o sistema, mas recebem proteção proporcionalmente menor em caso de sinistro. Esta situação contraria não apenas o princípio da referibilidade contributiva, mas também os princípios básicos da justiça comutativa e da equivalência entre prestações e contraprestações. E diga-se que ainda fere a “ confiança legítima” que o cidadão tem no Estado que o administra.
Estudos atuariais sérios e transparentes deveriam considerar não apenas os custos potenciais da concessão de múltiplos benefícios, mas também as receitas adicionais geradas pelas múltiplas contribuições. Uma análise atuarial completa deveria demonstrar se, efetivamente, a concessão de benefícios correspondentes a cada fonte contributiva resultaria em desequilíbrio do sistema, ou se, pelo contrário, a relação entre receitas e despesas permaneceria equilibrada ou até mesmo favorável ao sistema.
No Brasil, a própria Constituição Federal reconhece a possibilidade de acumulação de benefícios em situações específicas. O artigo 37, § 10, permite a acumulação de aposentadorias quando decorrentes de cargos acumuláveis, reconhecendo implicitamente que múltiplas contribuições podem gerar múltiplos direitos. Esta lógica constitucional deveria ser estendida às situações envolvendo múltiplas atividades no âmbito do RGPS, porquanto o que se pode ter como igual é a diferente fonte de custeio ( dois empregos) e o pagamento de duplo “ prêmio” que justifica a dupla cobertura securitária.
A questão do equilíbrio atuarial deve ser analisada também sob a perspectiva da justiça intergeracional. O sistema previdenciário brasileiro baseia-se no pacto entre gerações, segundo o qual a geração ativa financia os benefícios da geração inativa, com a expectativa de que, no futuro, será beneficiada pelo mesmo mecanismo. Quando segurados contribuem através de múltiplas fontes, estão efetivamente ampliando sua participação neste pacto solidário, o que deveria resultar em proteção correspondentemente ampliada.
A interpretação restritiva que veda a concessão de múltiplos benefícios pode, paradoxalmente, comprometer o equilíbrio atuarial do sistema a longo prazo. Segurados que percebem que suas múltiplas contribuições não geram proteção correspondente podem ser incentivados a reduzir sua participação no sistema, optando por formas alternativas de proteção social. Esta migração de segurados contributivos para fora do sistema pode resultar em redução das receitas e comprometimento da sustentabilidade a longo prazo.
Em síntese, a análise crítica do argumento do equilíbrio financeiro e atuarial revela sua inconsistência quando confrontado com os princípios fundamentais do sistema contributivo. A vedação à concessão de múltiplos benefícios correspondentes a múltiplas contribuições contraria a lógica elementar dos seguros, o princípio da referibilidade contributiva e pode resultar em enriquecimento sem causa do sistema previdenciário. Uma interpretação verdadeiramente garantista e tecnicamente consistente exigiria o reconhecimento de que múltiplas contribuições devem gerar múltiplos direitos, preservando assim o poder econômico do segurado e a coerência lógica do sistema previdenciário.
Ainda que se possa falar que os cálculos aturais demonstram ao contrário do que se prega, nós, particularmente, gostariamos muito de ver tais cáclulos instruindo as exposições de motivo das normas reformistas ( as PECs e as Leis ordinárias) para que pudessemos, então, contratar assistentes técnicos a referencia-los ou contestá-los.
9. Proposições para uma Interpretação Constitucional Garantista
A superação da interpretação restritiva atualmente adotada na aplicação do princípio da unicidade de benefícios previdenciários exige a formulação de proposições hermenêuticas que privilegiem a interpretação constitucional garantista dos direitos previdenciários. Estas proposições devem orientar-se pelos fundamentos constitucionais da Seguridade Social e pelos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito, assegurando a máxima efetividade dos direitos dos segurados.
A primeira proposição fundamental consiste no reconhecimento de que cada atividade laboral exercida pelo segurado, com contribuição específica para a Previdência Social, gera uma relação jurídica previdenciária autônoma. Esta autonomia das relações jurídicas previdenciárias decorre do princípio contributivo que fundamenta o sistema previdenciário brasileiro, segundo o qual cada contribuição gera direitos correspondentes. Quando um segurado exerce múltiplas atividades laborais, contribuindo para diferentes fontes de custeio, estabelecem-se múltiplas relações jurídicas que devem ser reconhecidas e protegidas de forma autônoma.
O reconhecimento da autonomia das relações jurídicas previdenciárias implica a necessidade de revisão da interpretação administrativa que veda genericamente a concessão de múltiplos benefícios por incapacidade. A incapacidade para o trabalho afeta todas as atividades exercidas pelo segurado, gerando perda de renda correspondente a cada atividade. A proteção adequada exige que sejam concedidos benefícios correspondentes a cada atividade e fonte contributiva, desde que não haja vedação legal expressa.
A segunda proposição refere-se à aplicação rigorosa do princípio da legalidade estrita na interpretação das vedações estabelecidas no artigo 124 da Lei 8.213/91. Este princípio exige que as restrições aos direitos previdenciários sejam interpretadas de forma restritiva, não se admitindo interpretação extensiva que amplie as vedações além do expressamente previsto na lei. A regra hermenêutica “onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir” deve ser aplicada de forma rigorosa, impedindo que o intérprete crie restrições não previstas pelo legislador.
A aplicação da legalidade estrita implica o reconhecimento de que o artigo 124 da Lei 8.213/91 não veda expressamente a concessão de múltiplos auxílios-doença decorrentes de diferentes atividades laborais. As vedações estabelecidas neste dispositivo são específicas e taxativas, limitando-se às hipóteses expressamente enumeradas. A ausência de vedação expressa impede que tal restrição seja criada por via interpretativa ou regulamentar, configurando violação ao princípio da legalidade qualquer interpretação que amplie as vedações legais.
A terceira proposição consiste na adoção de interpretação sistemática das normas previdenciárias, que considere não apenas o dispositivo legal específico, mas todo o conjunto normativo da Seguridade Social e seus fundamentos constitucionais. Esta interpretação sistemática deve orientar-se pelos princípios constitucionais da universalidade da cobertura, da máxima proteção social, da dignidade humana e da vedação ao retrocesso social.
A interpretação sistemática exige que se reconheça a finalidade protetiva das normas previdenciárias e sua função de concretização dos direitos fundamentais sociais. As vedações à acumulação de benefícios devem ser compreendidas como exceções ao princípio geral da proteção social, aplicáveis apenas nas hipóteses expressamente previstas na lei. A interpretação que amplie tais exceções contraria a finalidade protetiva do sistema previdenciário e os fundamentos constitucionais da Seguridade Social.
A quarta proposição refere-se à aplicação do princípio da máxima efetividade dos direitos fundamentais na interpretação das normas previdenciárias. Este princípio exige que se extraia das normas previdenciárias o máximo de sua força protetiva, adotando-se interpretação que maximize a proteção dos segurados. Em caso de dúvida interpretativa, deve-se adotar a solução mais favorável ao segurado, em aplicação do princípio “in dubio pro misero”.
A aplicação do princípio da máxima efetividade implica o reconhecimento de que a interpretação restritiva que negue proteção adequada a segurados que exercem múltiplas atividades laborais contraria este princípio fundamental. A proteção adequada exige que sejam reconhecidos direitos correspondentes a cada atividade laboral e fonte contributiva, assegurando-se a substituição adequada da renda perdida em decorrência da incapacidade para o trabalho.
A implementação destas proposições exige coordenação entre os diferentes atores do sistema previdenciário, incluindo o INSS, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a advocacia previdenciária. É necessário que todos os atores reconheçam a importância da interpretação constitucional garantista dos direitos previdenciários e trabalhem de forma coordenada para assegurar a proteção adequada dos segurados. A superação da interpretação restritiva atual é fundamental para a consolidação de um sistema previdenciário verdadeiramente garantista e compatível com os fundamentos constitucionais da Seguridade Social.
CONCLUSÃO
A análise crítica empreendida neste estudo demonstra de forma inequívoca que a interpretação restritiva atualmente adotada na aplicação do princípio da unicidade de benefícios previdenciários, especialmente através do artigo 337 da IN 128/2022, contraria os fundamentos constitucionais da Seguridade Social e os princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito. A vedação genérica à concessão de múltiplos benefícios por incapacidade, mesmo quando há diferentes atividades laborais e fontes contributivas, configura , em tese, extrapolação dos limites legais e violação aos direitos fundamentais dos segurados.
O exame detalhado do artigo 124 da Lei 8.213/91 revela que suas vedações são específicas, taxativas e limitadas às hipóteses expressamente enumeradas pelo legislador. A ausência de vedação expressa à concessão de múltiplos auxílios-doença decorrentes de diferentes atividades laborais impede que tal restrição seja criada por via interpretativa ou regulamentar, em observância ao princípio da legalidade estrita e à regra hermenêutica fundamental “onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir”. A interpretação que amplie as vedações legais além do expressamente previsto configura violação ao princípio da separação dos poderes e usurpação da competência legislativa.
A problemática do artigo 337 da IN 128/2022 exemplifica de forma paradigmática os riscos da interpretação administrativa restritiva que extrapola os limites da competência regulamentar. Este dispositivo cria vedação genérica não prevista na lei de regência, violando o princípio da legalidade e reduzindo indevidamente o âmbito de proteção dos direitos previdenciários. A manutenção desta interpretação restritiva configura retrocesso social e compromete a efetividade dos direitos fundamentais dos segurados.
A aplicação coordenada dos princípios hermenêuticos fundamentais – legalidade, razoabilidade, proporcionalidade, dignidade humana, máxima efetividade dos direitos fundamentais e vedação ao retrocesso social – exige a adoção de interpretação garantista que privilegie a proteção adequada dos segurados. Esta interpretação deve reconhecer que cada atividade laboral exercida pelo segurado, com contribuição específica para a Previdência Social, gera uma relação jurídica previdenciária autônoma que deve ser protegida de forma correspondente.
As proposições formuladas neste estudo para uma interpretação constitucional garantista oferecem diretrizes concretas para a superação da interpretação restritiva atual. O reconhecimento da autonomia das relações jurídicas previdenciárias, a aplicação rigorosa do princípio da legalidade estrita, a adoção de interpretação sistemática das normas previdenciárias e a implementação de critérios objetivos para a concessão de múltiplos benefícios constituem elementos fundamentais para a construção de um sistema previdenciário verdadeiramente garantista.
A questão da unicidade de benefícios previdenciários transcende o mero debate técnico-jurídico, alcançando dimensões constitucionais fundamentais relacionadas à efetividade dos direitos sociais e à construção de uma sociedade justa e solidária. A interpretação restritiva que negue proteção adequada a segurados que exercem múltiplas atividades laborais contraria os objetivos fundamentais da República e compromete a função social da Previdência Social como instrumento de concretização da dignidade humana.
A proteção social adequada exige que o sistema previdenciário reconheça e proteja todas as situações de risco social, incluindo as situações complexas envolvendo segurados que exercem múltiplas atividades laborais. A vedação à concessão de múltiplos benefícios correspondentes a diferentes atividades e fontes contributivas pode resultar em proteção inadequada que comprometa a subsistência digna do segurado e de sua família.
A sustentabilidade do sistema previdenciário não pode ser invocada como justificativa para a interpretação restritiva que viole direitos fundamentais dos segurados. A sustentabilidade verdadeira do sistema exige o equilíbrio entre proteção social adequada e controle de abusos, através da implementação de mecanismos de verificação rigorosos que assegurem a concessão de benefícios apenas nas situações legalmente cabíveis.
A capacitação dos operadores do direito previdenciário é fundamental para a implementação da interpretação constitucional garantista. Esta capacitação deve incluir formação específica sobre os princípios constitucionais da Seguridade Social, os limites da interpretação restritiva e os critérios para identificação de situações em que é cabível a concessão de múltiplos benefícios. A formação adequada dos servidores públicos, magistrados, membros do Ministério Público e advogados é essencial para assegurar a aplicação uniforme e correta das normas previdenciárias.
O papel do Poder Judiciário na proteção dos direitos previdenciários assume particular relevância no contexto atual de interpretação administrativa restritiva. É necessário que os tribunais adotem postura ativa na proteção dos direitos fundamentais dos segurados, aplicando diretamente a Constituição nos casos de omissão legislativa ou interpretação restritiva que contrarie os fundamentos constitucionais da Seguridade Social.
A efetivação dos direitos previdenciários como direitos fundamentais exige também a participação ativa da sociedade civil na fiscalização e controle das práticas administrativas. As entidades representativas dos segurados, os sindicatos e as organizações da sociedade civil devem atuar de forma coordenada para assegurar que a interpretação das normas previdenciárias seja orientada pelos princípios constitucionais da Seguridade Social.
Em síntese, a superação da interpretação restritiva atualmente adotada na aplicação do princípio da unicidade de benefícios previdenciários é imperativa para assegurar a conformidade do sistema previdenciário brasileiro com os fundamentos constitucionais da Seguridade Social. A adoção de interpretação constitucional garantista, orientada pelos princípios da máxima efetividade dos direitos fundamentais, da dignidade humana e da vedação ao retrocesso social, é fundamental para a construção de um sistema previdenciário verdadeiramente protetivo e compatível com os valores do Estado Democrático de Direito.
A questão analisada neste estudo representa apenas uma das múltiplas facetas da complexa problemática da interpretação dos direitos previdenciários no ordenamento jurídico brasileiro. Futuras pesquisas devem aprofundar a análise de outras questões relacionadas à interpretação garantista dos direitos previdenciários, contribuindo para a consolidação de uma doutrina previdenciária verdadeiramente constitucional e garantista. A proteção adequada dos direitos previdenciários é fundamental para a efetivação dos direitos sociais e para a construção de uma sociedade mais justa e solidária.
REFERÊNCIAS
BALERA, Wagner. Curso de direito previdenciário. 13. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2021.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 28 ago. 2025.
BRASIL. Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991. Dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8213cons.htm. Acesso em: 28 ago. 2025.
BRASIL. Instituto Nacional do Seguro Social. Instrução Normativa INSS/PRES nº 128, de 28 de março de 2022. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/instrucao-normativa-inss/pres-n-128-de-28-de-marco-de-2022-390178628. Acesso em: 28 ago. 2025.
CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Cinco Pensionistas vs. Peru. Sentença de 28 de fevereiro de 2003 (Mérito, Reparações e Custas). Disponível em: [Endereço oficial da sentença no site da
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CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Acevedo Buendía y Otros vs. Peru. Sentença de 1º de julho de 2009 (Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas). Disponível em: [Endereço oficial da sentença no site da Corte IDH, se disponível e para verificação]. Acesso em: [data do acesso].
